Pemerintah Adalah Alat Negara, Bukan Negara (Kritik atas Kecenderungan Mengatasnamakan “Negara” untuk Tindakan Otoriter — Analisis Hukum dan Politik).

Oleh: Ahmad Basri

Dosen Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Magelang

Ringkasan singkat (lead):

Pemerintah bukanlah sinonim dari “negara”. Negara adalah kesatuan konstitusional yang bermula dari kedaulatan rakyat; pemerintah adalah salah satu organ/alat yang menjalankan fungsi negara. Ketika pemerintah mengatasnamakan “negara” untuk melakukan tindakan yang sewenang- wenang atau otoriter, itu bukan hanya problem politik — ia dapat menjadi pelanggaran hukum (perbuatan melawan hukum/maladministrasi) dan pelanggaran terhadap kewajiban HAM internasional. Argumen ini bersandar pada teori politik klasik, ketentuan konstitusi Indonesia, doktrin perbuatan melawan hukum, serta mekanisme kontrol publik dan yudisial yang tersedia. Mahkamah Konstitusi RIEncyclopedia Filsafat Stanford+1

1. Landasan Teoretis Singkat

Teori kontrak sosial (mis. John Locke) menempatkan kedaulatan pada rakyat; pemerintah lahir sebagai wakil/pelaksana mandat untuk melindungi hak-hak dasar warga dan tunduk pada batas hukum. Montesquieu mengingatkan pentingnya pemisahan kekuasaan untuk mencegah tirani, sementara A.V. Dicey memformulasikan gagasan rule of law, bahwa pemerintah juga harus tunduk pada hukum dan tidak boleh bertindak sewenang-wenang. Sekali lagi: legitimasi pemerintah bersumber dari rakyat dan dibatasi oleh hukum. Encyclopedia Filsafat Stanford+1Encyclopedia Britannica.

Selain John Locke, Montesquieu, dan A.V. Dicey, pemikiran Jean-Jacques Rousseau tentang volonté générale (kehendak umum) juga relevan. Rousseau menegaskan bahwa kehendak umum bukanlah kehendak penguasa, melainkan kesepakatan kolektif rakyat yang menjadi sumber legitimasi negara. Pemerintah hanya diberi mandat untuk mengeksekusi kehendak umum ini. Jika pemerintah bertindak atas dasar kepentingan kelompok tertentu atau mempertahankan kekuasaan sendiri sambil mengatasnamakan negara, maka ia telah mengkhianati kontrak sosial yang menjadi dasar keberadaannya. Dalam kerangka ini, tindakan otoriter yang tidak mencerminkan kepentingan bersama sesungguhnya adalah penyimpangan terhadap prinsip kedaulatan rakyat.

Pemikiran Hans Kelsen dalam Pure Theory of Law juga memperkuat gagasan bahwa pemerintah hanyalah salah satu organ negara yang melaksanakan norma dasar (Grundnorm). Negara adalah suatu tatanan hukum, bukan personifikasi dari aparat yang sedang berkuasa. Pemerintah bekerja dalam kerangka norma hukum yang hierarkis — dari konstitusi hingga peraturan teknis — dan setiap tindakannya harus dapat ditelusuri legitimasinya ke norma yang lebih tinggi. Jika pemerintah melampaui atau menyimpang dari norma tersebut, maka secara yuridis tindakannya menjadi ultra vires (melampaui kewenangan), yang tidak hanya tidak sah, tetapi juga dapat dibatalkan atau digugat.

2. Landasan Konstitusional & Hukum (Indonesia)

Secara konstitusional, UUD 1945 menegaskan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan Negara Indonesia adalah negara hukum. Ini berarti segala bentuk tindakan penyelenggara negara (termasuk pemerintah) harus memiliki dasar hukum, tidak boleh bertentangan dengan konstitusi, dan harus melindungi hak asasi warga. Mahkamah Konstitusi RI.

Dalam ranah perdata, konsep perbuatan melawan hukum (Pasal 1365 KUHPerdata) memberi dasar bagi tuntutan ganti rugi apabila suatu tindakan menimbulkan kerugian karena melanggar hukum, termasuk bila tindakan itu datang dari alat negara. Di samping ranah perdata, tindakan aparat yang tidak sesuai hukum dapat dikategorikan sebagai maladministrasi atau onrechtmatige overheidsdaad (perbuatan melawan hukum oleh penguasa) yang berimplikasi tanggung jawab negara/pemerintah. hukumonline.comScholar Hub.

Di luar pasal-pasal utama dalam UUD 1945, prinsip pembatasan kekuasaan pemerintah juga diperkuat melalui Bab XA UUD 1945 tentang Hak Asasi Manusia. Misalnya, Pasal 28I ayat (4) menyatakan bahwa perlindungan, pemajuan, penegakan, dan pemenuhan hak asasi manusia adalah tanggung jawab negara, terutama pemerintah. Formulasi ini jelas menempatkan pemerintah sebagai pelaksana kewajiban hukum (duty bearer), bukan sebagai pemilik hak mutlak. Dengan demikian, tindakan yang membatasi kebebasan warga negara, seperti pembatasan berpendapat atau penahanan, hanya sah bila sesuai prosedur hukum yang ketat, proporsional, dan dapat diuji di pengadilan.

Selain itu, mekanisme checks and balances dalam sistem ketatanegaraan Indonesia memberikan rambu-rambu tambahan. Kekuasaan eksekutif (pemerintah) dikontrol oleh legislatif melalui fungsi pengawasan (Pasal 20A UUD 1945) dan oleh yudikatif melalui Mahkamah Agung serta Mahkamah Konstitusi. Bahkan, dalam konteks administrasi pemerintahan, Undang-Undang No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan mengatur bahwa setiap keputusan dan/atau tindakan pejabat pemerintahan harus memenuhi asas umum pemerintahan yang baik (AUPB) seperti asas kepastian hukum, keterbukaan, dan akuntabilitas. Jika asas ini dilanggar, warga memiliki dasar hukum yang kuat untuk mengajukan gugatan ke PTUN atau melapor ke Ombudsman.

3. Kewajiban Internasional (HAM) yang Relevan

Indonesia telah meratifikasi International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) melalui UU No. 12/2005. Ratifikasi ini memperkuat kewajiban negara untuk menegakkan hak-hak sipil dan politik (mis. kebebasan berpendapat, berkumpul, perlindungan terhadap penahanan sewenang- wenang). Bila pemerintah bertindak “atas nama negara” dengan mengekang kebebasan tersebut tanpa dasar hukum yang sah dan proporsional, tindakan itu berpotensi melanggar kewajiban internasional Indonesia. Database Peraturan | JDIH BPKohchr.org.

Selain ICCPR, Indonesia juga terikat pada International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR) yang telah diratifikasi melalui UU No. 11 Tahun 2005. Perjanjian ini mewajibkan negara untuk menjamin hak-hak seperti pendidikan, kesehatan, pekerjaan yang layak, dan standar hidup yang memadai. Dalam konteks ini, tindakan pemerintah yang otoriter dan membatasi ruang partisipasi masyarakat dapat berdampak langsung pada pemenuhan hak-hak tersebut. Misalnya, pembungkaman serikat buruh atau pembatasan organisasi masyarakat sipil tidak hanya melanggar hak politik, tetapi juga berimplikasi pada pengurangan akses terhadap hak- hak ekonomi dan sosial.

Selain instrumen konvensi, Indonesia terikat pada prinsip-prinsip customary international law (hukum kebiasaan internasional) dan jus cogens yang bersifat mengikat semua negara. Larangan terhadap penyiksaan, penghilangan paksa, dan diskriminasi rasial adalah contoh norma jus cogens yang tidak boleh dilanggar dalam keadaan apa pun, termasuk dengan alasan “atas nama negara” atau situasi darurat. Artinya, sekalipun pemerintah mengklaim bertindak demi kepentingan negara, jika tindakan itu melanggar norma-norma fundamental HAM, ia tetap dapat dimintai pertanggungjawaban di forum internasional.

Di tingkat kawasan, Indonesia sebagai anggota ASEAN telah mengadopsi ASEAN Human Rights Declaration (2012) yang mempertegas komitmen terhadap prinsip-prinsip Universal Declaration of Human Rights (UDHR). Walaupun deklarasi ini bersifat soft law dan tidak sekuat perjanjian internasional, ia menjadi standar moral dan politik yang dapat digunakan oleh masyarakat sipil dan komunitas internasional untuk mengkritisi pelanggaran HAM oleh pemerintah. Dalam perspektif diplomasi dan reputasi internasional, kegagalan pemerintah memenuhi komitmen ini dapat menurunkan kredibilitas Indonesia di mata dunia, sekaligus melemahkan posisi tawar dalam hubungan internasional.

4. Batas-batas Hukum Terhadap Tindakan Pemerintah

Beberapa prinsip hukum dan mekanisme dapat menahan tindakan pemerintah yang otoriter: asas legalitas (tindakan harus berdasarkan hukum), asas proporsionalitas, perlindungan HAM, dan kontrol kelembagaan (peradilan, mahkamah konstitusi, ombudsman, audit publik). Di sistem hukum Indonesia tersedia jalur gugatan administratif/perdata (PTUN, perdata), uji materiil/perubahan aturan (MK, MA), serta aduan maladministrasi ke Ombudsman. Mekanisme- mekanisme ini menegaskan bahwa pemerintah tidak kebal terhadap hukum. ptun- samarinda.go.idMahkamah Konstitusi RIOmbudsman Republik Indonesia

Batas pertama yang paling mendasar adalah asas legalitas (principle of legality), yang mewajibkan semua tindakan pemerintah memiliki dasar hukum yang sah. Dalam hukum administrasi Indonesia, asas ini tidak hanya berarti adanya undang-undang atau peraturan tertulis yang mendasari tindakan, tetapi juga mencakup kesesuaian dengan hierarki peraturan perundang- undangan sebagaimana diatur dalam UU No. 12 Tahun 2011. Pelanggaran terhadap asas legalitas—misalnya pengambilan kebijakan tanpa dasar hukum yang jelas—dapat menyebabkan tindakan pemerintah tersebut dinyatakan batal demi hukum oleh pengadilan.

Batas kedua adalah asas proporsionalitas dan asas kepatutan, yang menghendaki agar pembatasan terhadap hak-hak warga negara dilakukan secara seimbang antara tujuan yang ingin

dicapai dan dampak yang ditimbulkan. Prinsip ini sangat penting dalam kasus pembatasan kebebasan berpendapat, penahanan, atau pembatasan pergerakan warga. Jika pemerintah menggunakan dalih “kepentingan negara” untuk membatasi hak tanpa analisis proporsionalitas, tindakan tersebut dapat dinilai sebagai sewenang-wenang (willekeur) dan melanggar asas umum pemerintahan yang baik (AUPB).

Batas ketiga adalah mekanisme pengawasan dan kontrol kekuasaan melalui lembaga yudisial, legislatif, dan independen. Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) berwenang menguji keputusan administratif yang merugikan warga, Mahkamah Konstitusi menguji peraturan perundang- undangan terhadap UUD 1945, sedangkan Ombudsman mengawasi dugaan maladministrasi. Selain itu, pengawasan legislatif melalui hak interpelasi, angket, dan menyatakan pendapat menjadi instrumen politik yang membatasi penyalahgunaan kekuasaan eksekutif. Semua batas ini menegaskan bahwa pemerintah, sebagai alat negara, tidak memiliki kebebasan mutlak untuk bertindak tanpa pengawasan.

5. Mengapa Pemerintah Sering “Mengatasnamakan Negara”?

Setidaknya ada tiga alasan yang menyebabkan pemerintah bertindak anarkis atas nama negara:

1. Keuntungan retorik dan politik: Menyebut tindakan sebagai “atas nama negara” memberi legitimasi simbolik yang kuat, membuat kritik tampak seperti pengkhianatan terhadap kepentingan nasional. Retorika ini melemahkan ruang kritik dan kontrol publik. (Sumber teori: kajian demokrasi & retorika politik.) Encyclopedia Filsafat Stanford.

2. Kekosongan kontrol internal: Bila sistem checks & balances lemah atau lembaga pengawas tidak efektif, eksekutif mudah mengklaim status darurat atau kepentingan negara untuk memperluas kewenangan — kadang mengesampingkan prosedur hukum. Akibatnya, asas legalitas dan proporsionalitas tergeser. Encyclopedia Filsafat Stanford.

3. Normalisasi praktik sewenang-wenang: Penggunaan konsep “kedaulatan negara” oleh penguasa sebagai justifikasi dapat menormalisasi tindakan yang melanggar hukum (willekeur). Dalam praktiknya ini mengakibatkan kerugian materiil dan immateriil bagi warga, menurunkan kepercayaan publik, dan melemahkan tatanan hukum. Kajian tentang onrechtmatige overheidsdaad menunjukkan pola ini dapat ditangani secara hukum — namun prosesnya sering panjang dan memerlukan keberanian litigasi. Scholar HubOmbudsman Republik Indonesia.

Salah satu alasan utama pemerintah sering mengatasnamakan negara adalah untuk memperoleh legitimasi politik instan. Dalam narasi politik, “negara” memiliki makna simbolis yang kuat sebagai entitas yang menaungi seluruh rakyat dan mewakili kepentingan umum. Ketika pemerintah melekatkan kebijakannya pada label “kepentingan negara”, kritik terhadap kebijakan tersebut akan tampak seperti serangan terhadap keseluruhan negara dan kedaulatannya, bukan sekadar terhadap penguasa yang sedang memerintah. Strategi retorika ini efektif untuk meredam oposisi dan membentuk persepsi publik bahwa penentangan terhadap kebijakan adalah bentuk ketidakloyalan.

Alasan kedua berkaitan dengan konsentrasi kekuasaan dan lemahnya mekanisme checks and balances. Dalam sistem yang pengawasan politiknya tidak berjalan efektif, eksekutif cenderung memperluas kewenangan dengan dalih menjaga stabilitas atau keamanan nasional. Konsep “kepentingan negara” kerap digunakan sebagai payung pembenaran untuk tindakan-tindakan darurat yang sebenarnya tidak memenuhi syarat keadaan darurat menurut hukum. Praktik ini berbahaya karena dapat mengikis batas legalitas dan menggeser demokrasi menuju otoritarianisme terselubung.

Alasan ketiga bersifat psikologis dan kultural. Dalam tradisi politik yang lama dipengaruhi oleh pemerintahan sentralistik, sering kali ada anggapan bahwa pemerintah adalah personifikasi negara itu sendiri. Pola pikir ini menyebabkan aparat negara merasa memiliki kewenangan absolut untuk bertindak demi apa yang mereka tafsirkan sebagai kepentingan nasional, tanpa membedakan antara “kepentingan negara” yang objektif dan “kepentingan pemerintah” yang subjektif. Akibatnya, istilah “atas nama negara” digunakan secara longgar, bahkan untuk kebijakan yang semata-mata mempertahankan posisi kekuasaan.

6. Instrumen Hukum dan Politik yang Bisa Dipakai Masyarakat

Ombudsman: menerima aduan maladministrasi, melakukan investigasi, dan memberikan rekomendasi perbaikan/ganti rugi administratif. Ombudsman bisa menjadi frontline oversight terhadap praktik sewenang-wenang dalam pelayanan publik. Ombudsman Republik IndonesiaDatabase Peraturan | JDIH BPK

Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN): untuk menuntut keputusan administrasi yang merugikan (keputusan pejabat publik). Prosedur PTUN dan pendaftaran gugatan tersedia secara terbuka. ptun-samarinda.go.id

Mahkamah Konstitusi (MK): uji materi terhadap undang-undang yang melanggar konstitusi; front terakhir untuk persoalan konstitusional. Mahkamah Konstitusi RI

Perdata (Pasal 1365 KUHPerdata): gugatan ganti rugi bila perbuatan negara/pemerintah menyebabkan kerugian karena tindakan melawan hukum. hukumonline.com

Jaga kewajiban transparansi dan dasar hukum: Setiap kebijakan yang membatasi hak harus jelas dasar hukumnya, dibuka untuk pengujian, dan disertai alasan proporsional. (Kepatuhan pada asas legalitas dan proporsionalitas.) Mahkamah Konstitusi RI

7. Rekomendasi praktis (ringkas dan aplikatif)

• Perkuat lembaga pengawas independen: Ombudsman, pengadilan, dan institusi audit perlu didukung akses, sumber daya, dan independensi agar pekerjaan kontrol efektif. Ombudsman Republik Indonesiamahkamahagung.go.id
• Aktifkan litigasi strategis & advokasi publik: Kasus-kasus onrechtmatige overheidsdaad harus didorong melalui litigasi strategis agar muncul preseden hukum yang membatasi penyalahgunaan wewenang. Scholar Hub

• Pendidikan hukum publik & kebijakan — tingkatkan literasi hukum warga sehingga klaim “atas nama negara” mudah diuji oleh masyarakat dan media. (Rekomendasi kebijakan publik; bersifat normatif.)

8. Kesimpulan

Bahwa pemerintah adalah alat negara dan bukan negara itu sendiri — bukan sekadar argumen normatif; ia berakar kuat pada teori politik klasik, ketentuan konstitusi, dan doktrin hukum. Bila pemerintah mengatasnamakan negara untuk melakukan tindakan otoriter, ia berisiko bertindak di luar hukum (perbuatan melawan hukum / maladministrasi) dan melanggar kewajiban HAM internasional yang telah diratifikasi. Oleh karena itu, kewajiban untuk menegakkan asas legalitas, proporsionalitas, serta efektivitas mekanisme kontrol bukan hanya wacana akademis—mereka adalah prasyarat bagi negara yang benar-benar melindungi rakyatnya. Mahkamah Konstitusi RIhukumonline.comDatabase Peraturan | JDIH BPK

Daftar Pustaka:

• Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia. (n.d.). Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (salinan). Mahkamah Konstitusi RI
• Hukumonline. (2023). Apa itu Perbuatan Melawan Hukum dalam Pasal 1365 KUH Perdata? hukumonline.com
• Suatu kajian tentang Onrechtmatige Overheidsdaad (perbuatan melawan hukum oleh penguasa). (n.d.). ScholarHub / publikasi akademik. Scholar Hub
• Peraturan BPK / DPR RI. (2005). UU Nomor 12 Tahun 2005 tentang Pengesahan ICCPR. Database Peraturan | JDIH BPK
• Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR). (n.d.). International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR). ohchr.org
• Ombudsman Republik Indonesia. (n.d.). Tugas & Fungsi; Maladministrasi. Ombudsman Republik Indonesia+1
• PTUN (contoh panduan pendaftaran gugatan). (n.d.). PTUN Samarinda / PTUN Denpasar (situs resmi panduan). ptun-samarinda.go.idptun-denpasar.go.id
• Stanford Encyclopedia of Philosophy. (n.d.). John Locke; Montesquieu; Rule of Law (essays). Encyclopedia Filsafat Stanford+2Encyclopedia Filsafat Stanford+2
• Britannica. (n.d.). A. V. Dicey — Rule of Law. Encyclopedia Britannica